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粮食直补不能取代价格保护

今年中央要从风险基金中拿出100亿元补贴主产区粮农,但是如何补贴?目前并没有明确的方案。从安徽省和吉林东丰县直补试点

的做法看,还存在不少待完善之处;而且考虑到今后我国粮食市场可能发生的情况,对粮农光有直补是远远不够的。如何补贴种粮农民,应该

说国外有一套比较成熟的做法,需要我们学习和借鉴。

欧美对农民直接补贴的基本做法

欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内,主要是通过休耕计划和价格支持两大手段实现的,所应对的问题主要是粮食过剩。核心目标

是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是,价格支持政策的效率低,并且与wto的平等贸易规则相违背,所以最近10年,欧盟、美国都开始实 欧美直补方案的共同点是,1)补贴与基础面积和单产水平挂钩,而不与当前的价格挂钩。其直接补贴额=直接补贴率×补贴单产×补贴面

积。2)补贴范围不局限于粮食,而是包括各种谷物,油料作物、蛋白作物、纤维作物等绝大多数的作物,同时对每一品种都制定了相应的补贴

标准(补贴率)。

最近两年,由于新成员加入和wto谈判的压力,欧盟内部经过激烈的谈判已经于2003年6月通过决议,决定从2005年开始逐步改变以前与当

前单产挂钩的补贴方式,代之以“单一的农场补贴”,以2000至2002年为基期,核定每个农民获得的补贴额,一经确定,补贴就与当年生产多

少无关。可见,欧盟直接补贴已开始由原先的“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。这一政策变化有一定的弹性,主要是允许成员国保留挂钩补贴

的25%,并可推迟两年执行单一补贴政策等。

欧美在实行直接补贴的同时,并没有取消价格支持和市场稳定政策

欧盟在实行直接补贴的同时,仅仅是降低了价格支持水平(2000、2001年谷物支持价格降低了15%),高于世界市场的内部干预价格支持仍

然发挥着重要作用。

美国1996年农业法取消了目标价格支持政策,导入了直接补贴政策(称“生产灵活性合同支付”),但仍然保留了无追索贷款(相当于最

低保护价)。2002年美国新农业法继续实行直接补贴(称“固定支付”)和无追索贷款(称“营销援助贷款计划”),同时又实行了反周期支。这样美国农业法就为保障农民收入提供了三条保障线。

我国对粮农的补贴应该包含固定补贴(直补)、不固定补贴(价格支持)和生产补贴三部分内容

目前我国正在推行粮食直补,保护价范围越来越小。但是,根据国际经验,特别是考虑到我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实,我

国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能,不能简单讲取消保护价。具体而言,我国的粮食补贴应包含以下主要内容:

一是固定补贴。即与前期的面积挂钩,而不与当期的产量和价格挂钩,也即不管市场上粮价的高低,都要支付给农民的补贴。安徽和吉林

试点的做法,最初是要把保护价与市场价的价差,绕过粮食部门直接支付给农民,补贴是与前期收购量和当期价格挂钩的,属于“黄箱”政策

,并不是欧美国家那样规范意义上的直接补贴。但事实上,在市场价高于保护价情况下,仍然给了农民补贴,这在吉林东丰县试点表现得最明

显。借),再确定补贴标准(每斤小麦5分5,中晚稻4分5),再根据各地县的收购量分配下去,各地县则基本上是按二轮土地承包面积分摊到所有少的地方只有2.57元(为平衡地区差异,对每亩补贴低于5元的农户,由市县财政补足到5元)。东丰县则基本上是把2180万的风险基金简单地

分摊到田亩上,农民每亩地补贴了16.6元,也是不管种什么都能得到补贴。这样的补贴显然与改革的初衷不符,并且普惠式的补贴刺激了粮食

主产区的结构调整,对稳定和增加粮食种植面积是一种逆向调节。

今后实施固定补贴,建议农业部门和统计部门核实农户粮食种植面积,以县为单位测算单产水平,国家根据全国不同地区(主产区和主销

区)的实际情况确定补贴率,三者的乘积就是对农民的直接补贴,并通过财政部门发放。我国农户数量庞大,查清农户的种植面积较为费事,

但也并非像想象得那样难,关键在于组织和管理。建议200

4、2005年就要完成此项工作,一旦有了这些基础数据,就可以固定下来作为补贴的

依据,不再与未来的生产挂钩。

二是不固定补贴。实际上是一种包含有价格保障机制的补贴,其目的是减少粮农的市场风险。即当市场价格高过由成本和利润构成的目标

价格时,如像目前粮价上涨较快、并已经高出保护价的情况下,就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目标价格时,则动用该项政策,而

且价格下跌越多,补贴也越多,与农户的商品量挂钩,也与当期的价格挂钩。其实,要保护粮农的利益,重点是要解决粮食过剩时农民卖粮难

和价格下跌的问题;在粮食短缺的情况下,价格机制本身就为农民带来了利益。

所以,对粮农的补贴不能只有直补(固定补贴),政府还必须提供必要的保护,保证农民在价格下跌时的合理利益,同时解决农民的粮食

销售变现问题。如果农民的粮食不能变现,而只得到一点直补,那不过是杯水车薪而已。

因此,我国不能放弃保护价政策(价格支持政策)。鉴于目前粮食市场主体的实际情况,保护价政策的执行载体仍然应以国有粮食企业为

主,重点是要用活储备粮企业,但在操作上要吸取以往的经验教训。具体而言:

1)

中央储备粮按照现有规模(《储备粮管理条例》规定,每年轮换20%-30%),每年轮换数量大约在400亿斤左右,省级储备粮每年轮

换数量(参照中央储备粮轮换比例)大约在150亿斤左右,合计550亿斤左右,占目前按保护价收购量的50%左右。根据以往的收购经验,在一般

情况下,批量收购比例占到一个地区收购量的20%至30%以上,就足以起到价格托市的作用。

储备粮的轮换收购时间要集中在收粮季节进行,改变过去那种常年收购、无收购时间限制的状况,这样有利于解决卖粮难问题,有利于引

导市场价格。目前能够提供100亿斤以上商品粮的省份只有黑龙江、吉林、河南、安徽和内蒙五省(区),建议中央储备粮的轮换收购向这些地

方倾斜。

储备粮的轮换收购方式可采取委托收购、订单收购和招标收购的办法。在收购过程中,实行价补分离、同时结算的方法。价补分离就是储

备粮公司按市场价收购,财政部门按收购数量将价差补给农民。同时结算就收购部门和在收粮时合署办公,把收购价和价差补贴同时支付给农

民。这样做的好处是,有利于按市场机制形成价格,更重要的是可以提高补贴效率,避免补贴的损失。

2)

如果通过储备粮轮换,仍不足以起到解决农民粮食变现和带动价格的作用,则进一步委托国有粮食经营企业来执行保护价政策。由于

粮食经营有“追涨杀跌”的特点,国有粮食企业(在经过减员增效和产权改革之后)作为独立的经营者,在粮食过剩、价格呈下跌趋势的情况

下,本可以持观望态度而不入市收购,现在要其执行政策性业务,应该按照一定标准给予补贴,弥补其提前入市收购的损失。为了避免国有粮

食企业像以往那样把经营性业务冒充政策性业务而赚取差价,同时为避免发生共谋行为和“转圈粮”,在收购过程中,也要实行价补分离、同

时结算的方法,而且给国有粮食企业的补贴也要同时结算。

可以设想,经过储备粮轮换收购,市场价格完全可能被带动起来,即使没有明显效果,留给国有粮食企业的收购任务也会大为减少。这样

必然比以往的保护价收购政策效率高得多,一定程度上改变粮食工作上的被动局面。

三是生产补贴。根据我国的实际情况,除上述两项外,对粮农的补贴还应包括生产环节的补贴(如目前所做的种子和农机补贴),以降低

粮食生产成本。这项补贴应属于临时性的补贴,要不要进行补贴,主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。

过去的两年,决策层和学术界一致认为“改保护价收购为直接补贴农民”,即把保护价与市场价的差价直接补贴农民,是完善粮食政策的

核心内容。但到了现在,直接补贴变成了与价格不挂钩的固定支付,同时又不得不颁布保护价收购政策,在政策设计上最终趋同于欧盟和美国

的做法。这也说明,我国的政策设计必须要有国际经验和理论支撑。

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