三农问题一直困扰着乡镇经济的发展, 其中乡镇财政改革关系着农民负担、城乡差距、农业发展、农村公共事业建设等诸多问题, 于是很有必要研究乡镇财政改革。历经多年农村税费改革，乡镇财政虽然已经逐渐趋于规范, 但是仍有不少缺陷, 如何进行下一步改革, 成为统筹城乡发展的一大难题, 科学发展观为乡镇财政改革指明了道路和方向。
一、乡镇财政体制存在的问题
1983年前后, 中央政府决定在全国范围内“撤社建乡”, 乡镇政府正式成为最基层的一级政府。为了保证乡镇政府的正常运行, 乡镇财政应运而生, 并不断发展。毫无疑问, 乡镇财政在促进乡村经济发展, 完善乡村公益事业方面发挥了极其重要的作用。因为在国家的五级政府中, 乡镇政府是最靠近农民的一级政府, 乡镇财政是最靠近农民的一级财政。这些都决定了乡镇财政为农民服务具有天然的优势。党和中央的惠农支农政策大都要求乡镇政府来执行和配合, 惠农支农资金也要由乡镇财政经管。可以说, 没有乡镇财政我们的农村就不会有如此大的变化, 农民的生活也不会提高得如此之快。但是任何事物都是一分为二的, 由于制度、认识和理论发展等诸多因素的制约, 乡镇财政也面临着一些问题。
据调查, 近些年乡镇财政体制中主要存在以下问题: 第一, 预算内收入呈现任务型收入机制的特征。任务型收入机制是指乡镇辖区域内国税、地税任务完成情况同乡镇干部政绩考核直接挂钩, 国税、地税不能完成的乡镇干部政绩考核体系中, 国税、地税完成情况一般是“一票否决”的指标。也就是说, 没有完成国税、地税的乡镇干部不能得到升职的机会。于是预算内收入呈现出任务型收入机制的特征, 使得乡镇税收呈现出刚性增长的趋势, 即税收总量只能增、不能减。第二, 乡镇财政预算内支出呈现出吃饭型支出机制的特征。吃饭型支出机制是指乡镇干部工资支出与办公经费支出常年占据预算内支出的大部分, 也就是通常所讲的“吃饭财政”。第三, 转移支付制度仍不规范。针对乡镇财政的转移支付大都由专项转移支付构成。专项转移支付大都要求乡镇财政提供配套资金, 而一些经济较为落后的乡镇没有足够的配套资金, 申请不到足够的专项转移支付, 从而加大了同发达地区乡镇财政的财力差距。第四, 农业税免征后乡镇财政提供的农村公共产品大幅度减少。农业税免征后,乡镇财政资金管理逐渐走上正轨,乡镇体制外乱收费问题基本上得到解决。但是长期以来,欠发达地区农村公共产品的融资主要依靠体制外收费, 于是农业税免征后, 农村公共产品出现短缺。
二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求
科学发展观是全面吸取历史经验教训的基础上形成的, 是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出: 发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中gdp发展观占据着主流地位, 所以基层干部职工普遍存在着“gdp增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然, 这种观念曾一定程度上促进了乡镇经济的发展, 但同时乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足,纠正了传统的gdp发展观的错误, 并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出: 坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观, 促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出: 认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。温家宝总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出: 科学发展观的实质, 是实现又快又好地发展。所以科学发展观包括四方面内容: 第一, 以人为本; 第二, 全面性; 第三, 协调性; 第四, 可持续性。科学发展观是引导经济发展的重要纲领, 作为经济发展全局中的一个小问题———乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。科学发展观从四个方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求:
(一) “以人为本”方面的要求。科学发展观要求“以人为本”, “以人为本”就是以人为根本,人民群众的利益高于一切, 要不断满足人民群众的物质文化需求。乡镇财政的职能是提供农村公共产品, 其服务对象是农民, 所以农民对公共产品的需求应该是乡镇财政首先要考虑的因素。农民现在急需的公共产品是农产品市场价格信息网络、乡村道路的建设与维护、大量的水利浇灌设施等。但是免征农业税后, 一些主要依靠农业税的乡镇财政大都资金匮乏, 无力提供这些公共产品, 造成上述公共产品供给上的大量减少。并且在税收任务作为乡镇干部政绩考核的首要指标后, 乡镇财政收入呈现出“任务型收入机制”特征, 使得乡镇财政逐渐演化成税务部门的补税机构, 于是乡镇财政的服务对象发生了一定的偏差, 税务机关和上级政府逐渐成为了乡镇财政的首要服务对象, 而农民则在乡镇财政服务对象的名单中退居次席。“以人为本”要求乡镇财政改变这种服务对象偏差的状况
(二) “全面性”方面的要求。科学发展观强调发展的全面性, 就是要协调好经济发展与社会发展的关系, 实现经济社会共同发展。但是, 现行乡镇财政体制中, 上级政府把税收完成情况
同乡镇干部政绩考核直接挂钩, 使得乡镇干部过度关心税收增长。“吃饭型支出机制”则占用了大量财政资金, 体制外收费的取消和转移支付制度的不完善也大大阻塞了公益事业的筹资渠道。并且创办公益事业一般需要大量的资金投入, 收效时限也较长, 耗费乡镇干部的精力也较多, 所以乡镇干部对创办公益事业的积极性较低。于是, 乡镇财政支出中公益事业支出所占比重较小, 从而形成了经济“一条腿长”, 社会“一条腿短”的问题。“全面性”要求乡镇财政打破“任务型收入机制”, 解决“吃饭财政”问题, 加大公益事业支出, 实现社会的均衡发展。(三) “协调性”方面的要求。协调, 即和谐, 统筹兼顾。协调发展就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放, 推进经济、政治、文化建设的各环节相协调〔1〕。统筹城乡发展、统筹区域发展要求缩小不同地区的财力差距, 这就需要完善转移支付制度, 加强对经济不发达地区的财政投入。但是, 近些年针对乡镇的转移支付中, 专项转移支付占据绝大部分, 如前所述, 专项转移支付一般要求乡镇财政拨付一定的配套资金,能够拨付的配套资金越多, 乡镇财政可以申请到的专项转移支付也就越多。而那些财力较小, 甚至无力拨付配套资金的乡镇获得的转移支付资金当然较少。于是, 现行转移支付制度一定程度上加剧了地区间乡镇财力差距, 不利于统筹城乡发展和区域发展。“协调性”要求完善转移支付制度, 扭转专项转移支付过多的局面, 实现城乡、区域协调发展。